近年來，信托公司行業(yè)呈現持續(xù)、健康、穩(wěn)健發(fā)展態(tài)勢，是金融服務實體經濟的重要力量和人民群眾有效配置資產、增加財產性收入的重要途徑，也已成為開創(chuàng)和引領中國現代資產管理行業(yè)的主要載體。但隨著行業(yè)快速創(chuàng)新發(fā)展，信托公司監(jiān)管立法缺失問題日益凸顯，亟待解決?！靶磐泄緱l例”立法工作的必要性和緊迫性尤為突出。
信托業(yè)在國民經濟中的重要地位
從資產規(guī)模看，近幾年來，信托業(yè)管理的資產規(guī)模一直僅次于銀行業(yè)，成為第二大金融子行業(yè)。截至2016年年末，全國68家信托公司管理的信托資產規(guī)模達20.22萬億元，全行業(yè)固有資產5569.96億元，所有者權益4501.86億元。從服務實體經濟看，信托業(yè)是金融服務實體經濟的重要支撐力量，60%以上的信托資金都投入了實體經濟領域。在貫徹落實國家產業(yè)結構調整和宏觀經濟政策時，更有針對性和時效性，如推出鐵路發(fā)展基金專項信托業(yè)務，滿足國家戰(zhàn)略需要；開展資產證券化業(yè)務，探索不良資產收益權轉讓試點，有效盤活存量資金，為產業(yè)升級改造提供資金支持；通過股權投資、特定資產收益投資、應收賬款受益權融資等多種方式支持中小微企業(yè)發(fā)展，拓寬其融資渠道；發(fā)展土地流轉信托、消費信托等特色業(yè)務品種，把資金引入“三農”和新興消費領域。從增加人民群眾財產性收入看，2016年，信托業(yè)為受益人實現收益7587億元。
中國信托業(yè)的特殊定位信托業(yè)是中國資產管理行業(yè)的開創(chuàng)者和主導力量，這從全世界看，都是獨一無二的。1970年以來，資產管理行業(yè)已成為全球金融業(yè)中最重要、最具影響力和活力的板塊，與西方國家以銀行或基金為主導不同，中國資產管理行業(yè)的主要載體就是信托公司，甚至可以說信托公司開創(chuàng)和引領了中國的現代資產管理行業(yè)。
另一方面，信托業(yè)又不同于傳統的銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)，沒有專屬的“業(yè)務領地”。缺乏明確的定位和法律認可，是困擾信托業(yè)發(fā)展的最大頑疾。30多年來，信托業(yè)始終處于“大發(fā)展—大整頓”的怪圈，由于制度保障不足，信托業(yè)只能摸索前行，先后經歷了五次清理整頓的“陣痛”，跌宕起伏、歷盡波折，盡快在法律上解決行業(yè)定位問題已成為全行業(yè)的呼聲。
信托業(yè)轉型創(chuàng)新發(fā)展的客觀需要
信托業(yè)在取得巨大成就的同時，也不得不面對“行業(yè)發(fā)展大而不強”、“戰(zhàn)略定位模糊不清”、“風險管理簡單粗獷”、“統一市場尚未形成”、“行業(yè)形象依然欠佳”的客觀現實。
從行業(yè)發(fā)展的角度看，信托登記制度、信托公司分類經營和監(jiān)管機制、信托公司監(jiān)管指標體系、設立專業(yè)子公司、信托公司股東責任和恢復與處置計劃等重要內容需要通過“信托公司條例”的制定來明確和規(guī)范。
目前，信托公司創(chuàng)新轉型已到關鍵階段，迫切需要國家出臺行政法規(guī)給予必要的支持。如信托公司開展房地產信托投資基金業(yè)務、發(fā)行金融債、次級債、信托公司公開發(fā)行上市、信托受益權質押和交易等均需要行政法規(guī)層級的依據。
現行信托業(yè)監(jiān)管法律體系缺位
在現行信托業(yè)監(jiān)管法律體系中，《信托法》是規(guī)定信托關系的民事法律；《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》僅授予銀監(jiān)會對信托公司的監(jiān)管權，但沒有具體的監(jiān)管規(guī)則；信托業(yè)日常監(jiān)管主要依靠銀監(jiān)會制定的部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件。在法律和部門規(guī)章之間，缺少一部全面規(guī)范信托公司業(yè)務和監(jiān)管的行政法規(guī)。
一是信托業(yè)上位法缺失。2001年頒布施行的《信托法》明確受托人可以采取信托機構形式從事信托活動，奠定了我國信托業(yè)的法律基礎，但沒有具體規(guī)定營業(yè)性信托的監(jiān)管規(guī)則。
二是信托配套制度缺失，亟須立法完善。《信托法》關于信托登記、公益信托和營業(yè)信托等配套制度的規(guī)定較為簡略或未作出明確規(guī)定，影響了信托財產獨立性、安全性制度功能的發(fā)揮，不利于維護信托受益人的利益，也不利于信托公司持續(xù)健康發(fā)展。
三是現有監(jiān)管立法層次較低，亟須提升立法層級。在我國市場經濟改革和轉型發(fā)展進入深水區(qū)的形勢下，以部門規(guī)章為主的信托業(yè)法律體系已經不能適應信托業(yè)的快速發(fā)展。當前，銀監(jiān)會主要依據《信托公司管理辦法》、《信托公司集合資金信托計劃管理辦法》等部門規(guī)章和規(guī)范性文件對信托公司進行監(jiān)管，法律層級較低。上述部門規(guī)章和規(guī)范性文件與《信托法》等法律之間層級跨度過大，缺乏必要的行政法規(guī)銜接，亟須研究制定“信托公司條例”，提升行業(yè)立法層級。特別是，近年來監(jiān)管部門根據相關實踐總結提煉出新的、行之有效的監(jiān)管經驗亟待上升到法律法規(guī)層面。
信托業(yè)立法遠落后于其他金融子行業(yè)
2001年，國務院辦公廳印發(fā)《關于〈中華人民共和國信托法〉公布執(zhí)行后有關問題的通知》（國辦發(fā)〔2001〕101號），明確國務院制定《信托機構管理條例》，至今尚未出臺，需要抓緊補課。
與其他金融子行業(yè)相比，商業(yè)銀行、證券公司、保險公司、基金管理公司在法律層面均有《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《證券公司條例》、《保險法》、《證券投資基金法》等作為上位法依據。即使與私募基金業(yè)比較，“私募投資基金管理暫行條例”也已列入《國務院2016年立法工作計劃》的“第一類”。信托業(yè)立法嚴重滯后的嚴峻現實，凸顯了加快“信托公司條例”立法的必要性和緊迫性，以推動信托業(yè)穩(wěn)健有序發(fā)展。
完善信托法律保障機制至關重要
經過改革開放以來30多年的財富積累，我國已經形成了較大規(guī)模的財富階層和巨額的可投資金融資產，對資產進行有效配置和管理的需求極為迫切。根據波士頓咨詢公司(BCG)的研究，截至2015年年底，中國個人可投資金融資產總額約為113萬億元人民幣，較前一年增長24%；預計到2020年底，中國個人財富將保持12%的年均復合增長率，達到200萬億元人民幣。高凈值家庭（可投資資產超過600萬元人民幣）的數量將從2015年的207萬戶增長到388萬戶，保持年均13%的增速。
在金融開放的大背景下，以信托業(yè)為代表的中國資產管理行業(yè)面臨國外成熟資管機構的巨大競爭壓力，財富外流的趨勢已經較為明顯。截至2015年年底，中國個人跨境投資金額規(guī)模約6000億元人民幣（離岸投資規(guī)模約為其8倍），且跨境投資的增速明顯高于離岸投資。
金融業(yè)特別是資產管理行業(yè)的競爭，很大程度上是法律制度和監(jiān)管能力的競爭。除信托公司需要提升自身競爭力外，進一步規(guī)范和完善營業(yè)性信托監(jiān)管制度，完善信托的法律保障機制至關重要。以家族信托為例，龍湖地產吳亞軍、蔡奎家族將577億元的家族財富在香港通過匯豐國際信托設立家族財務信托，有效地實施了財產隔離，使龍湖地產在兩人的離婚案中并未受到太大影響。吳亞軍、蔡奎家族之所以選擇在香港設立家族信托，主要原因就在于香港地區(qū)完善的信托法制和對營業(yè)性信托機構的有效監(jiān)管。
為盡快出臺“信托公司條例”，銀監(jiān)會開展了大量研究、論證工作，國務院法制辦也已啟動立法程序。下一步，銀監(jiān)會將積極配合國務院法制辦做好相關立法調研、論證及修改工作，推動“信托公司條例”早日發(fā)布實施，促進信托業(yè)深挖獨有的制度優(yōu)勢，在推動國家經濟社會發(fā)展中發(fā)揮更重要的作用。（金融時報）