自20世紀80年代世界銀行和亞洲開發(fā)銀行等國際組織貸款項目社會評價工作在中國業(yè)務(wù)中應(yīng)用和推廣以來，社會評價涉足我國農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通、能源、環(huán)保、教育等眾多領(lǐng)域，為我國經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境的建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展做出了積極而重要的貢獻。隨著國際貸款項目中社會評價工作在實踐中的運用和經(jīng)驗的不斷積累，社會評價越來越多地被中國政府機構(gòu)、項目業(yè)主及實施單位和社區(qū)居民等廣大社會組織和群體所接納和認可，并逐步形成了與技術(shù)論證、環(huán)境影響評價、經(jīng)濟財務(wù)評價并列的投資項目評價內(nèi)容之一。
作為獨立的項目設(shè)計文件，社會評價能起到什么作用？能夠通過社會評價完善項目設(shè)計、促進項目可持續(xù)實施，進而實現(xiàn)項目的社會目標(biāo)嗎？ 筆者參加的幾個國際貸款項目社會評價的案例或許能提供一些啟示。
安徽省綜合可持續(xù)發(fā)展項目：
項目設(shè)計目標(biāo)能否真正為“人”
項目設(shè)計通常是由專業(yè)技術(shù)人員進行，技術(shù)人員的專業(yè)技術(shù)無可厚非，但項目的設(shè)計是否能夠為項目區(qū)居民所接受，是否能夠真正為“人”，包括通常鮮有發(fā)言權(quán)的弱勢群體，是社會評價在項目準(zhǔn)備期需要回答的問題?；卮饐栴}的方法之一就是項目區(qū)受影響人，包括窮人、婦女、少數(shù)民族人口等的廣泛參與，通過參與，將不同的利益相關(guān)者的需求納入到項目設(shè)計中去，從而實現(xiàn)項目的社會目標(biāo)并促進項目的可持續(xù)。
項目前期開展的社會評價能夠通過項目區(qū)不同人群的參與，有效的結(jié)合項目區(qū)居民的生活方式、生計模式、習(xí)俗、宗教、社會關(guān)系等方面的需求和特點，完善項目設(shè)計，使項目設(shè)計更好地為項目目標(biāo)服務(wù)。
以亞洲銀行貸款安徽省綜合可持續(xù)發(fā)展項目為例，該項目涉及1市5縣道路改建項目。在準(zhǔn)備詳細的貧困和社會分析過程中，社會評價小組通過開展充分的公眾參與活動，分析了項目區(qū)交通狀況及存在的問題以及項目區(qū)居民對交通改善的需求和參與的意愿等信息，結(jié)合項目目標(biāo)和居民的建議，就交通設(shè)施、交通安全和交通管理方面對項目的可行性研究進行優(yōu)化和完善。
在交通設(shè)施方面，側(cè)重于在人口密集的過街地點、路口、村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、廠礦單位按需設(shè)置指示牌、信號燈、人行道、減速帶等交通設(shè)施，并考慮殘疾人、老人、兒童、孕婦在交通設(shè)施方面的特殊需求等。
在交通安全方面，根據(jù)培訓(xùn)對象的特點和需求，在社區(qū)、學(xué)校開展交通安全知識宣傳和培訓(xùn)，重點關(guān)注婦女、孩子、老人等特殊人群的需求，建立交通安全宣傳的長效機制；在道路與入村銜接處設(shè)置專門的安全警示標(biāo)識和宣傳牌，在路邊安置防護欄、隔離帶等安全防護設(shè)施等。
在交通管理方面則需嚴格按照道路規(guī)范實施，在人流量和車流量較大、橫穿馬路較多的地點尤其是十字路口設(shè)置專門的護欄、標(biāo)志燈，避免因機動和非機動車通行、行人無序橫過馬路影響正常交通秩序，真正起到通過交通管理緩解交通壓力、改善交通亂行現(xiàn)狀、減少交通事件的作用，建立交通設(shè)施村級責(zé)任人制度，建立社區(qū)/村級交通安全小組。
設(shè)計院與社會評價單位緊密配合，在改善交通的設(shè)計中融入居民的需求，結(jié)合人們對交通的使用習(xí)慣，使交通更具人性化，是項目社會評價優(yōu)化項目設(shè)計的集中體現(xiàn)。
西寧市防洪及小流域綜合治理項目：
及時調(diào)整項目實施方案
為了確保項目準(zhǔn)備階段制定的社會管理計劃、社會性別計劃、少數(shù)民族發(fā)展計劃和移民安置計劃等行動和措施在項目實施過程中得以貫徹和落實，持續(xù)、定期跟蹤各項行動和措施的實施進展，項目社會影響和風(fēng)險的發(fā)生和演變以及項目社會效益的實現(xiàn)情況，需要在項目實施期間開展項目監(jiān)測和評估，對行動和計劃的執(zhí)行情況做出反饋，進一步識別社會問題，以便及早做出調(diào)整。
項目社會評價監(jiān)測和評估主要涉及3個方面的調(diào)整：其一，因出現(xiàn)更好、可行的實施方案而進行調(diào)整；其二，因項目某些不可控因素發(fā)生變更而做出調(diào)整；其三，因項目組織、管理或?qū)嵤┻^程中的不足導(dǎo)致偏離預(yù)期軌道而及時做出的調(diào)整?？偠灾?，項目行動計劃的監(jiān)測和評估有助于確保項目更好的實施，保證項目預(yù)期社會目標(biāo)的實現(xiàn)。
以世行貸款西寧市防洪及小流域綜合治理項目為例，該項目的小流域綜合治理工程包括工程措施、生物措施和生計措施3類。以爾麻村（藏族村）為例，項目前期設(shè)計中，按照當(dāng)?shù)赝恋刭Y源條件、藏族種養(yǎng)殖特點、村民的需求和意愿確定該村的生計措施為建畜棚100座，發(fā)放牛100頭、羊300只。在項目實施過程中，隨著項目的推進和社會環(huán)境的變化，世行項目立項以后爾麻村又被納入國家整村推進項目村，每戶分發(fā)一頭黑白奶牛。當(dāng)?shù)胤馍接忠院螅Ｑ虿萘蟻碓从邢?，而且買飼料又貴，如果繼續(xù)按項目原有實施方案進行，反而會增加村民的負擔(dān)，部分村民因負擔(dān)不起購買飼料的費用轉(zhuǎn)而變賣牛羊，將原本的圈養(yǎng)又回到了放養(yǎng)的方式，導(dǎo)致項目預(yù)期的保持水土和恢復(fù)生態(tài)的目標(biāo)難以實現(xiàn)。少數(shù)民族發(fā)展計劃監(jiān)測過程中發(fā)現(xiàn)這一問題后，通過與村民訪談、座談等形式獲取村民對生計措施變更的意愿、態(tài)度和建議，同時督促項目村通過召開群眾會和村民代表大會的形式將生計措施調(diào)整計劃加以確定，最終該村的生計措施變更為三輪摩托車111輛，手扶拖拉機90輛，這些農(nóng)用交通工具可以幫助村民將農(nóng)用物資和蔬菜等外運，使農(nóng)產(chǎn)品的銷售價格高于村里的收購商和中介，村內(nèi)和村外形成集約化生產(chǎn)和運輸，直接增加村民經(jīng)濟收入和社會效益。
江西浯溪口水利樞紐工程項目：
識別社會風(fēng)險，預(yù)防社會沖突
任何項目的實施和運行都處在一定的社會環(huán)境之中，是嵌入到項目區(qū)社會組織、社會結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中的活動，不可避免會對項目區(qū)社會帶來種種社會影響、社會矛盾與社會沖突。通過初始的社會分析和詳細的社會評價工作的開展，鑒別和評估項目實施和運行中可能存在或帶來的潛在風(fēng)險，如征地拆遷的風(fēng)險，居民環(huán)境認知的風(fēng)險等，制定切實可行的行動計劃以減少或避免項目潛在的負面影響和風(fēng)險。
以世行貸款項目浯溪口水利樞紐工程項目為例，浯溪口水利樞紐工程是景德鎮(zhèn)市一座以防洪為主，兼有供水和供電功能的控制性工程。水庫淹沒影響涉及5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)21個村委會，直接影響2674戶、10432人，間接影響1市1縣2區(qū)、157.66萬人。為了了解受影響群體的需求，預(yù)防社會問題，規(guī)避社會風(fēng)險，在該項目的準(zhǔn)備階段，項目業(yè)主單位根據(jù)項目建設(shè)的特點以及對項目區(qū)社會的影響，制訂了詳細的移民行動計劃和社會影響評價報告。項目社會評價中通過優(yōu)選壩址選址方案減少征地拆遷量，制定詳細可行的生計恢復(fù)方案確保安置后生計可持續(xù)，按市場重置價合理補償拆遷房屋，按村民要求遷建或復(fù)建祠堂、教堂、墳?zāi)沟仍O(shè)施，采用集中遷建、集中安置確保移民社會適應(yīng)良好等措施減少社會影響，規(guī)避社會風(fēng)險。此外社評中還制訂了減少對原居民影響和風(fēng)險的措施，如按原居民意愿與房屋對土地進行補償，在安置區(qū)村委會公共資源分配方面既尊重原居民通過集體努力和辛勤勞動所獲得的集體資產(chǎn)，同時也給予移民參與發(fā)展、同享待遇的機會。
通過社會影響評價有效識別了項目的社會風(fēng)險，并制定了詳細的、可實施的社會管理計劃。
昆明市城市生活垃圾綜合環(huán)境管理示范項目：
實現(xiàn)與項目區(qū)社會“信任與融合”
項目社會目標(biāo)實現(xiàn)的過程是項目融入社會的過程，一般而言，項目建設(shè)是符合當(dāng)?shù)卮蟛糠秩死娴?，具有目?biāo)一致性。但是建設(shè)過程中之所以會出現(xiàn)群體性事件、社會矛盾和沖突，主要原因在于部分群體的利益受到損害而沒有得到合理補償、基本利益訴求表達渠道不暢，尤其是弱勢群體的利益。項目社會評價中通過利益相關(guān)者分析，了解他們的需求和愿望，并融入項目設(shè)計之中，使項目區(qū)居民的利益訴求得到有效的反饋和解決；并及時制定可行的解決措施和行動，跟蹤調(diào)查實施進展，降低或避免項目負面影響和風(fēng)險，透明、暢通的公眾參與和申訴抱怨渠道進一步促進項目區(qū)居民對項目的理解和支持，確保項目能以當(dāng)?shù)鼐用窨山邮?、地方文化相適應(yīng)的方式實施，及時預(yù)防和化解項目的風(fēng)險，實現(xiàn)了項目和項目區(qū)的社會信任和融合。
以全球環(huán)境基金贈款項目——昆明市城市生活垃圾綜合環(huán)境管理示范項目為例，該項目主要是對昆明市4個垃圾焚燒發(fā)電廠進行先進技術(shù)改造和機構(gòu)管理能力建設(shè)。項目社會評價中，通過田野觀察和周邊受影響居民的訪談和座談發(fā)現(xiàn)，居民對部分焚燒廠周邊難聞的臭味強烈反感，粉塵飛灰對周邊農(nóng)業(yè)的影響以及部分人對二噁英、濃煙排放的擔(dān)心，是導(dǎo)致企業(yè)和居民矛盾不斷的重要原因。此外，居民對垃圾焚燒處理知識和信息的缺乏，加上長期以來居民對要求企業(yè)作出調(diào)整和改善的訴求沒有得到反饋和滿足，企業(yè)、居民和相關(guān)政府職能部門之間有效溝通渠道的缺失，造成居民與企業(yè)的關(guān)系進一步惡化，經(jīng)常處于對立的狀況。針對這一問題，社會評價提出一方面通過企業(yè)技術(shù)提升和改善，加強對垃圾焚燒氣體監(jiān)測和公示，尤其是二英的監(jiān)測，廠門口電子屏適時公布在線監(jiān)測結(jié)果等形式改善垃圾焚燒氣體、飛灰、廢水等排放的污染；另一方面通過構(gòu)建有效的公眾參與和申訴抱怨渠道，如垃圾焚燒排放基本信息公開公示、開展垃圾焚燒知識宣傳和培訓(xùn)、定期參觀企業(yè)、定期開展企業(yè)和社區(qū)交流會、成立居民環(huán)保監(jiān)督行動小組等行動和措施，解決居民的訴求，減少和避免企業(yè)和居民的矛盾和沖突，使垃圾焚燒企業(yè)項目融入社區(qū)生活，形成互助、互信的社會氛圍。